8月17日起，預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案二次審議稿在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公眾公開征求意見，截止日期為9月30日。

未成年人健康成長(zhǎng)是全社會(huì)高度重視的問題，未成年人犯罪問題一再刺痛社會(huì)公眾的神經(jīng)。6月1日，最高人民檢察院發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2014—2019）》顯示，未成年人犯罪數(shù)量在連續(xù)多年下降趨于平穩(wěn)后有所回升，侵害未成年人犯罪數(shù)量呈上升態(tài)勢(shì)。

而此次預(yù)防未成年人犯罪法修訂工作中，有一個(gè)問題各界高度關(guān)注，那就是收容教養(yǎng)。草案二審稿不再使用“收容教養(yǎng)”這一概念，而是將有關(guān)措施納入專門教育。草案二審稿第四十五條規(guī)定：未成年人有刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估，公安機(jī)關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地的實(shí)際情況，至少確定一所專門學(xué)校按照分校區(qū)、分班級(jí)等方式設(shè)置專門場(chǎng)所，對(duì)前款規(guī)定的未成年人進(jìn)行矯治教育。前款規(guī)定的專門場(chǎng)所實(shí)行嚴(yán)格管理，司法行政、公安等部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。

如何對(duì)待不滿法定刑事責(zé)任年齡的未成年人犯罪，一直是司法實(shí)踐中的難題。一些業(yè)內(nèi)專家在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，從某種角度講，收容教養(yǎng)制度的去留及改革，是此次預(yù)防未成年人犯罪法修法成敗的關(guān)鍵所在。收容教養(yǎng)制度到底該何去何從？該如何對(duì)這一制度進(jìn)行科學(xué)合理的改革？對(duì)于一些低齡嚴(yán)重暴力犯罪的未成年人該如何進(jìn)行有效的矯治？一系列問題值得考量。

收容教養(yǎng)制度存缺陷

近年來(lái)，低齡未成年人暴力犯罪案件屢屢見諸報(bào)端，極大地刺激著公眾神經(jīng)。此前，在今年8月初召開的記者會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委發(fā)言人臧鐵偉曾表示，預(yù)防未成年人犯罪不是簡(jiǎn)單地依靠加重刑罰就可以解決的問題，總體上仍應(yīng)堅(jiān)持對(duì)違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅(jiān)持教育為主、懲罰為輔的原則。對(duì)于未成年人犯罪，特別是對(duì)于公眾關(guān)切的因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人，不能簡(jiǎn)單地“一關(guān)了之”，也不能“一放了之”，應(yīng)充分運(yùn)用刑法規(guī)定的收容教養(yǎng)制度。

我國(guó)的收容教養(yǎng)制度借鑒了前蘇聯(lián)、朝鮮等一些社會(huì)主義國(guó)家的做法，形成于新中國(guó)成立初期?！笆杖萁甜B(yǎng)”一詞最早出現(xiàn)于1952年兩高三部聯(lián)合發(fā)布的《對(duì)少年犯收押界限、捕押手續(xù)和清理等問題的聯(lián)合通知》，1956年中央有關(guān)部門文件首次明確將收容教養(yǎng)作為針對(duì)犯罪行為尚不夠負(fù)刑事責(zé)任未成年人的教育矯治措施。

1979年刑法規(guī)定，因不滿16周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長(zhǎng)或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，也可以由政府收容教養(yǎng)。至此，收容教養(yǎng)作為一項(xiàng)制度首次從法律上得以明確。

此后，公安部陸續(xù)出臺(tái)一系列文件，對(duì)收容教養(yǎng)的執(zhí)行內(nèi)容、適用條件等問題作出規(guī)定。1997年刑法修改時(shí)對(duì)收容教養(yǎng)有關(guān)條款進(jìn)行了文字修改。1999年，預(yù)防未成年人犯罪法重申了刑法中關(guān)于收容教養(yǎng)的規(guī)定。與此同時(shí)，根據(jù)要求，1999年各省開始建立獨(dú)立的少年教養(yǎng)管理所（隊(duì)）。

應(yīng)當(dāng)看到，收容教養(yǎng)制度自建立以來(lái)在歷史發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用，但與此同時(shí)，也暴露出一些缺陷。由于多年來(lái)實(shí)踐中一直參照勞動(dòng)教養(yǎng)程序執(zhí)行，收容教養(yǎng)并沒有脫離傳統(tǒng)意義上的監(jiān)獄收押集中管理的執(zhí)行方式，因此出現(xiàn)了諸如“只重視關(guān)押，忽視教育矯治”“有收容、沒教養(yǎng)”等現(xiàn)象。此外，還有反映認(rèn)為，收容教養(yǎng)的未成年人長(zhǎng)期與未成年犯共同關(guān)押，極易導(dǎo)致交叉感染，對(duì)其身心健康成長(zhǎng)造成負(fù)面影響。而過(guò)早貼上罪犯標(biāo)簽，容易使這些孩子仇恨社會(huì)，難以融入正常社會(huì)生活，容易重新走上犯罪道路。

值得關(guān)注的是，2013年之后，各地收容教養(yǎng)的數(shù)量明顯下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再?zèng)Q定或者幾乎不再?zèng)Q定使用收容教養(yǎng)，有的地方雖然仍在適用，但控制極為嚴(yán)格。

“可以說(shuō)，是立法的不健全導(dǎo)致收容教養(yǎng)措施并不是很成功，沒有實(shí)現(xiàn)其設(shè)立價(jià)值和應(yīng)有功能?！敝袊?guó)政法大學(xué)副教授、未成年人事務(wù)治理與法律研究基地執(zhí)行副主任苑寧寧分析指出，目前收容教養(yǎng)存在一些突出問題，除了“收容”一詞的社會(huì)觀感不好容易引起誤解之外，收容教養(yǎng)的相關(guān)法律規(guī)定，包括決定程序、執(zhí)行場(chǎng)所、執(zhí)行方式等還都不是很清楚，收容教養(yǎng)制度中限制人身自由的合法性也受到質(zhì)疑。

收容教養(yǎng)去留存爭(zhēng)議

處置未成年人嚴(yán)重暴力犯罪，法律不能缺位。顯然，對(duì)收容教養(yǎng)制度進(jìn)行改革勢(shì)在必行。此次預(yù)防未成年人犯罪法修改的前期立法過(guò)程中，關(guān)于收容教養(yǎng)的去留問題就存在比較大的爭(zhēng)議，對(duì)于專門教育能否取代收容教養(yǎng)也存在不同的看法。針對(duì)草案二審稿第四十五條的規(guī)定，一些學(xué)者專家持謹(jǐn)慎態(tài)度。

“將收容教養(yǎng)和專門教育混為一談，跟目前世界各國(guó)未成年人司法發(fā)展趨勢(shì)是不相符合的?！痹谠穼帉幙磥?lái)，專門教育無(wú)法取代收容教養(yǎng)。

首先，兩者適用對(duì)象完全不同。收容教養(yǎng)針對(duì)的是低齡嚴(yán)重暴力犯罪未成年人，這類未成年人的人身危險(xiǎn)性比較大，要通過(guò)限制人身自由的方式進(jìn)行更有強(qiáng)度的矯治來(lái)糾正，防止其再次危害社會(huì)。而專門教育針對(duì)的是有不良行為或者嚴(yán)重不良行為的未成年人，雖具有一定的強(qiáng)制性，但還達(dá)不到限制人身自由的程度，只不過(guò)跟普通學(xué)校相比對(duì)學(xué)生的管束相對(duì)更嚴(yán)格一些。因此，如果把人身危險(xiǎn)性比較大的低齡嚴(yán)重暴力犯罪未成年人放到專門學(xué)校，不限制其人身自由，在某種程度上就可能會(huì)再次危害社會(huì)。其次，二者本質(zhì)不同。收容教養(yǎng)是限制人身自由的矯正措施，專門教育本質(zhì)上還是一種教育。按照目前草案的規(guī)定，經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估，公安機(jī)關(guān)可以決定將其送入專門學(xué)校接受專門教育。而按照法治社會(huì)的要求，對(duì)于限制人身自由的措施不應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)決定，而是應(yīng)當(dāng)司法化。

“因此，收容教養(yǎng)與專門教育，從適用對(duì)象、決定程序以及執(zhí)行方式包括期限來(lái)說(shuō)，完全不是一類措施。而且，專門教育解決不了低齡未成年人嚴(yán)重暴力犯罪問題。這些年來(lái)，十一二歲的孩子嚴(yán)重暴力事件頻發(fā)，公眾普遍認(rèn)為法律對(duì)這部分孩子并沒有足夠的強(qiáng)有力的措施。如果再混為一談，會(huì)更加導(dǎo)致沒有針對(duì)性的措施來(lái)應(yīng)對(duì)，損害法律的權(quán)威性?！痹谠穼帉幙磥?lái)，立法的相對(duì)滯后是問題癥結(jié)所在，必須找準(zhǔn)問題并加以針對(duì)性的改革，才能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

可分別設(shè)計(jì)兩種制度

“低齡未成年人犯罪不僅嚴(yán)重侵害了其他未成年人的合法權(quán)益，導(dǎo)致很多嚴(yán)重校園欺凌案件無(wú)法處理，也助長(zhǎng)了這些低齡未成年人自身的主觀惡性，促使他們更加藐視社會(huì)規(guī)則，容易走上更嚴(yán)重的犯罪道路。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認(rèn)為，當(dāng)前面臨的最大制度性難題，是如何對(duì)這部分未成年人進(jìn)行教育矯治，預(yù)防其再次實(shí)施嚴(yán)重的犯罪行為。

佟麗華建議，針對(duì)低齡犯罪未成年人和有嚴(yán)重不良行為的未成年人分別設(shè)計(jì)兩種不同的制度：專門教育和強(qiáng)制教育。具體來(lái)說(shuō)，專門教育由教育行政部門負(fù)責(zé)承辦，主要是教育矯治有嚴(yán)重不良行為的未成年人，由教育行政部門決定，司法機(jī)關(guān)配合；強(qiáng)制教育由司法行政部門負(fù)責(zé)承辦，公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌實(shí)施了犯罪行為但不夠刑事責(zé)任年齡的未成年人提出意見，由檢察機(jī)關(guān)審查后決定是否移交人民法院、是否進(jìn)行強(qiáng)制教育以及期限由人民法院決定。

佟麗華特別強(qiáng)調(diào)，開展強(qiáng)制教育制度，各省幾乎不需要再單獨(dú)建設(shè)新的場(chǎng)所。“各省原來(lái)一般都有未成年人勞教所，場(chǎng)地都是現(xiàn)成的，原來(lái)那些實(shí)施嚴(yán)重犯罪但因?yàn)樾淌仑?zé)任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送入未成年人勞教所進(jìn)行教育矯治”。

延伸>>>專門教育能否取代收容教養(yǎng)引發(fā)熱議

預(yù)防未成年人犯罪法草案二審稿目前正在公開向社會(huì)征求意見。對(duì)于這部法律的修改，目前社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)就是如何解決低齡未成年人實(shí)施重大惡性犯罪后的矯治問題。

據(jù)了解，此次修訂預(yù)防未成年人犯罪法的核心，就是要處理好未成年人犯罪預(yù)防和相關(guān)的懲治、矯正、保護(hù)、教育的關(guān)系，在對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為進(jìn)行科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，分別設(shè)計(jì)有針對(duì)性的教育、矯治和懲戒措施，形成完整的分級(jí)處置機(jī)制。

值得關(guān)注的是，多年來(lái)，對(duì)于這部分未成年人，實(shí)踐中采取的措施就是收容教養(yǎng)。收容教養(yǎng)制度在預(yù)防未成年人犯罪法和刑法中都有明確規(guī)定。但在上個(gè)月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案二審稿中，則不再使用“收容教養(yǎng)”這一概念，而是將有關(guān)措施納入專門教育。

這一改動(dòng)引發(fā)了常委會(huì)委員們關(guān)于收容教養(yǎng)制度去留的討論。顯然，收容教養(yǎng)制度的改革勢(shì)在必行，但究竟該如何進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)？

建議對(duì)收容教養(yǎng)制度加以改革

“收容教養(yǎng)措施并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的取消?！鄙虼阂瘑T指出，收容教育、勞動(dòng)教養(yǎng)、收容遣送、收容審查等這些措施都先后退出了歷史舞臺(tái)，被取消、廢止或者替代。而收容教養(yǎng)措施在一定范圍內(nèi)還是需要的，但是應(yīng)當(dāng)加以改革和完善。

沈春耀指出，現(xiàn)在這些實(shí)行收容教養(yǎng)的未成年人都被放在監(jiān)獄中的未成年犯管教所，把沒有被判刑的未成年人放在那里是一個(gè)很大的問題。但是放在普通學(xué)校是不行的，放到社會(huì)上更不行，所以可選項(xiàng)并不是很多，相對(duì)比較好的就是利用專門學(xué)校。

“如果預(yù)防未成年人犯罪法的這個(gè)修法方案能通過(guò)的話，刑法第十七條中規(guī)定的收容教養(yǎng)制度就要作相應(yīng)修改。如果修改了，那我們國(guó)家?guī)资陙?lái)最后一個(gè)被稱為‘收容’的措施就退出了，這是很有意義的。所以，把這個(gè)問題在此次修法中解決好是法治的一大進(jìn)步。”沈春耀說(shuō)。

建議加強(qiáng)監(jiān)督避免“換湯不換藥”

草案二審稿擬通過(guò)專門學(xué)校解決收容教養(yǎng)場(chǎng)所問題。劉修文委員認(rèn)為此舉有利于對(duì)現(xiàn)有的收容教養(yǎng)制度進(jìn)行完善。但他強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是“收容教養(yǎng)”還是“專門教養(yǎng)”，都是對(duì)未成年人比較嚴(yán)厲的約束措施，未成年人相對(duì)于成年人更容易受到傷害，要進(jìn)一步提升制度的透明度，增強(qiáng)監(jiān)督制約，避免“換湯不換藥”。

劉修文建議嚴(yán)格加強(qiáng)管理，增強(qiáng)監(jiān)督制約，在法律中明確“上級(jí)機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專門教育、專門教養(yǎng)工作監(jiān)督管理”，且明確專門教育的決定和執(zhí)行由不同部門負(fù)責(zé)，以增強(qiáng)監(jiān)督制約。

劉修文還建議增加檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，內(nèi)部一般也設(shè)有專門的未成年人檢察部門，建議在第四十八條增加一款‘人民檢察院對(duì)專門教育、專門教養(yǎng)實(shí)行法律監(jiān)督。未成年人及其父母或者其他監(jiān)護(hù)人、法定代理人對(duì)公安機(jī)關(guān)作出的專門教育、專門教養(yǎng)決定不服的，可以向同級(jí)人民檢察院申訴。人民檢察院認(rèn)為決定不合適的，可以向同級(jí)公安機(jī)關(guān)提出糾正意見’?！?/p>

朱明春委員也建議增加檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督。“專門教育雖然明確了是國(guó)家教育體系的一部分，但是它本質(zhì)上還是帶有一定的人身強(qiáng)制問題，實(shí)際上還是有懲罰和矯治的內(nèi)容在里面。所以應(yīng)該增加相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制?！蓖瑫r(shí)，他認(rèn)為專門教育的期限應(yīng)該明確出來(lái)，最好規(guī)定1個(gè)學(xué)期或者1學(xué)年，然后按期評(píng)估能不能回歸到正常的義務(wù)教育體系中去。如果不合格可以延長(zhǎng)，由指導(dǎo)委員會(huì)再來(lái)評(píng)估，這樣能夠更好地保護(hù)未成年人，對(duì)專門學(xué)校改進(jìn)工作也是一個(gè)正向激勵(lì)。

建議重新激活收容教養(yǎng)制度

“目前收容教養(yǎng)制度已處于停滯階段，基本上不再執(zhí)行。需要重新激活改造它，形成一個(gè)非常獨(dú)特的處罰措施?！痹谕豇櫻阄瘑T看來(lái)，有效應(yīng)對(duì)低齡未成年人犯罪問題，是對(duì)收容教養(yǎng)制度進(jìn)行改革，而不是用專門教育進(jìn)行取代。

汪鴻雁認(rèn)為，現(xiàn)有的收容教養(yǎng)制度讓不負(fù)刑事責(zé)任年齡階段的未成年人基本上處于放任自流階段，難以起到懲戒和震懾作用。而不少公眾也誤以為只要降低刑事責(zé)任年齡就可以解決問題。實(shí)際上，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)是完善替代刑罰的矯治措施，對(duì)這部分涉罪未成年人進(jìn)行有效懲戒。

談及如何進(jìn)行收容教養(yǎng)的司法化改造，鑒于當(dāng)前收容教養(yǎng)面臨著適用對(duì)象、執(zhí)行程序、實(shí)施場(chǎng)所等諸多困境，汪鴻雁建議此次修法能激活和改進(jìn)這項(xiàng)工作，使其更具操作性。具體包括：明確適用對(duì)象，跟專門學(xué)校區(qū)別開；細(xì)化執(zhí)行程序。明確收容教養(yǎng)的申請(qǐng)主體為公安機(jī)關(guān)，同時(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任和證明責(zé)任。建議由人民法院作出裁定，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)；明確收容教養(yǎng)期限一般為6個(gè)月以上3年以下；規(guī)范收容教養(yǎng)期間的矯治內(nèi)容，保障未成年人接受系統(tǒng)的文化教育、法制教育、思想道德教育、職業(yè)技術(shù)教育等等，收容教養(yǎng)當(dāng)中的工作內(nèi)容和監(jiān)獄要有區(qū)別；對(duì)收容教養(yǎng)的期限變更與專門學(xué)校作出規(guī)定，同時(shí)完善監(jiān)督程序，保障未成年人合法權(quán)益不受侵犯；堅(jiān)持分工配合，建議由司法行政部門牽頭，并負(fù)責(zé)安全管理和行為矯治，教育行政部門參與其中負(fù)責(zé)教育教學(xué)，民政部門則負(fù)責(zé)養(yǎng)育和照料。

汪鴻雁還強(qiáng)調(diào)必須要對(duì)收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和建設(shè)作出規(guī)范?！熬C合考慮執(zhí)行數(shù)量、矯治效果、投入成本等因素，在每個(gè)省設(shè)置至少一所收容教養(yǎng)機(jī)構(gòu)，對(duì)本地或者臨近地區(qū)涉罪未成年人進(jìn)行集中收容，收容教養(yǎng)執(zhí)行場(chǎng)所不同于監(jiān)獄、未管所等機(jī)構(gòu)”。

□ 記者 朱寧寧

稿件來(lái)源： 法治日?qǐng)?bào)人大視窗